專心矢志 服務市民
香港審計署署長朱乃璋的職責是協助提升政府及公營機構的服務表現及問責性，為納稅人確保公帑用得其所。在《A Plus》的訪問中，他剖白任職審計署30年以來所經歷過的重大轉變和挑戰、問責的重要性，以及擔任公職的最大樂趣。
撰文：Nicky Burridge
攝影：Calvin Sit
香港審計署署長朱乃璋服務政府超過30年，於香港大學畢業後不久便在1984年加入香港庫務署擔任會計主任，及後於1988年加入審計署。
為改善路邊空氣污染而制訂更有效的策略來減少商用柴油車輛，以及為有特殊教育需要的兒童增加寄宿學額，兩者看似毫不相干，卻同樣是審計署在其報告中提出的建議。該署所涉事務之廣，可見一斑。
據署長朱乃璋解釋，審計署的使命是提供獨立的審計服務，以協助政府及其他公營機構提升服務表現及問責性。他說：「我們旨在透過審計工作，找出可予改善之處，並幫助受審核機構汲取經驗。審計署會提出可行、具建設性的建議，務求帶來改善，而不是要向官員興師問罪。我們會以具前瞻性的角度考量，致力為政府的運作增值。」這位香港會計師公會會員表示，審計報告中的所有意見及建議，均獲政府接納。
2018年，審計署就食物安全發表了兩份篇幅頗長的審計報告，因應海陸空進口食物管制提出近100項改善建議。朱乃璋以此為例，指出：「儘管我們對食物進口管制的工作加以批評，但相關政府部門對建議的回應都很正面。」
但他也承認，若審計報告所揭示的問題並非由單一政府決策局或部門負責，事情就較為棘手。
例如在2013年，審計署便鑑於公衆對路旁環保斗或開頂式貨櫃的投訴增加，因而進行了一項審計工作，當中發現近500個環保斗未能完全符合政府指引，例如非法佔用公共道路、阻礙交通、構成環境或衞生風險等。他說：「由於政府內沒有指定由哪個決策局或部門主理規管及協調環保斗作業的工作，因此儘管我們提出了建議，但仍難有明顯改善。七年過去，立法會政府帳目委員會仍在跟進這個問題。」
朱乃璋表示，審計署的使命是提供獨立的審計服務，以協助政府及其他公營部門提升服務表現及問責性。
確保審計質素
朱乃璋解釋，如果將審計署視為一家會計師事務所，身為審計署署長的他就相當於主管合夥人。他說：「副署長及各助理署長都是我的主要夥伴，而我的職責是管理他們並帶領審計署朝向策略目標邁進。」他還將自己比喻為交響樂團的指揮，負責確保每個人各司其職、通力合作，達成審計署的目標。
審閱審計報告，以確保報告符合審計署的嚴謹要求，是朱乃璋日常的主要工作。每年，他須向立法會提交三份審計署署長報告書，其中兩份涉及審查政府及各不同公營機構在履行職務時的節省程度、效率和效益，即衡工量值式審計工作的結果；而第三份報告書則關於審核帳目是否妥善的工作，旨在確保香港政府的財政及會計帳項符合公認的會計標準。他說：「每年審計署核證80多個基金的帳目，並發表約18份衡工量值式審計報告。每項衡工量值式審計工作都是個獨立項目，各自需要至少半年才能完成，較複雜的甚至要用上更長時間。我需要在項目管理上，擔當整體管治角色。」這包括監督項目的進展、審閱審計報告初稿、在項目不同階段主持討論，並將各審計報告彙編為審計署署長報告書各個章節。
朱乃璋說，對於審計署應如何幫助政府解決香港各項重大議題，例如公營房屋短缺等深層次問題，公衆都抱有很高期望。但他指出，當中部分問題已超出了審計署的工作範圍：「公衆的期望日增，審計署不可能一一滿足，由此產生的期望落差為我們帶來巨大壓力。」他說，解決這種期望落差的方法之一，是清楚解釋審計署的職責和工作的局限性。他解釋：「例如根據政府帳目委員會及審計署雙方議定，並已為政府接納的衡工量值式審計工作準則，我們無權質詢政策目標的優劣，但審計工作可以就達成政策目標所用方法的節省程度、效率和效益提出質詢。」他補充說，審計署亦會避免將報告提及的問題政治化，而是對問題進行理性討論，從而提出具建設性的意見和建議，以改善情況。
他以審計署於2013年10月發表有關編配及運用租住公屋單位的審計報告作為例子，指出公屋短缺和輪候時間長的問題一直備受公衆關注；而對非長者一人申請者實行的配額及計分制（QPS）、對空置公屋單位和寬敞戶的管理，以及「富戶政策」的實施，全都是具爭議及敏感的議題。提供公營房屋亦是造福普羅大衆，特別是弱勢社群的基本社會服務。
他說：「因此，當務之急是將公屋單位分配給最需要住屋援助的人士。儘管審計署無權質詢政策措施的優劣，但有責任從善用公帑的角度發表意見。舉例說，我們注意到公屋輪候冊上有大量學歷較高的年輕QPS申請人，因此在審計報告中提出QPS存在固有誘因鼓勵市民儘早申請公屋，即使他們可能沒有迫切的房屋需要；報告亦表明除非剔除這個誘因，否則QPS下的申請仍會繼續增加，而公屋的輪候時間可能會愈來愈長。」審計署建議對QPS進行全面檢討，包括評估該機制能否有效和持續達到目的。但朱乃璋補充：「公營房屋短缺的問題根深柢固，亦牽涉複雜的政策後果。不難想像，區區一次審計工作，是無法徹底解決問題的。」
公務生涯
自投身社會以來，朱乃璋一直在政府服務。他畢業於香港大學的社會科學學位課程，主修管理學，副修社會學。畢業後不久，朱乃璋便於1984年加入香港庫務署，擔任會計主任。他說：「回頭看，大學時期學到的社會學觀點與角度，對我的工作有莫大幫助。社會學稱為『破解謎思』的批判思維，在進行衡工量值式公共審計時非常有用。」
他在庫務署工作了四年，最初在醫務衞生署（衞生署的前身）擔任會計經理，之後轉職負責為政府開發會計及財務資訊系統，再從事公營基金投資管理方面的工作。在此期間，他考獲會計師專業資格，於1988年加入審計署擔任審計師。他表示：「我在審計署工作已30多年，逐級晉升至目前審計署署長的職位。」在掌管審計署技術行政部期間，他更一度負責與審計無關的工作，為部門提供行政及技術支援，當中包括審計署署長報告書的製作工作、監督與政府帳目委員會聆訊相關的事務，以及策略規劃、質素保證、培訓及管理等。
朱乃璋說，在該職位累積的管理經驗，對他目前的工作很有幫助。他並感謝三位審計署前署長給他的指導。他說：「我很榮幸能結合過往與他們共事的經驗，在他們多年來建立的堅實基礎上繼往開來。」
朱乃璋認為，政府及公營機構不只受託管理龐大的公共資源，還負責提供必需的公共服務、促進經濟發展及監察環境保護等，因此其妥善運作十分重要。
變幻原是永恒
朱乃璋在審計署任職了30多年，自然見證過多番轉變。他說：「唯一不變的，就是改變。」他認為最大的轉變是市民的期望高了。「市民對政府及公營機構的期望，普遍較以往高出不少，對問責性的期望亦然，因此更加關注我們的審計報告。」他分享說，在他加入審計署之初，衡工量值式審計報告只有數頁長，而審計署署長報告書中每個題目的篇幅亦只有數段。「時至今天，即使很多報告的篇幅已超過100頁，但仍有市民認為我們做得不夠。」
另一重大轉變是科技進步，大數據分析及人工智能對審計工作日益重要。審計署致力推動創新，並正在開發具有雲端運算功能的資訊科技系統，以利用大數據分析技術來整理多年來收集所得的數據，應用在審計前期的研究及規劃工作上。「之後我們會探討能否運用人工智能等科技來改良我們的數據探勘技術，以找出並將資源集中在需要注意的地方。我們會繼續密切留意相關科技的發展，並作適當投資。」
他說，利用數據探勘技術分析審計所得資料的做法，近年日漸普及。「這種技術可以協助審計署進行深入分析，從而提出有用的意見和建議。」他解釋說，在2019年4月發表報告的一項有關公衆泊車位的規劃、提供和管理的審查中，審計署從運輸署取得路旁泊車位的電腦紀錄。「運用數據探勘技術，可以將位置、泊車費和收費時段、全港的咪錶泊車位使用記錄等參數綜合起來分析。透過數據配對，審計署發現部分使用率高的咪錶泊車位收費偏低，每30分鐘只收取2港元；又發現同一地區內（即泊車需求相同）咪錶泊車位的收費時段不同。」這些欠妥之處已在審計報告內一一提及，以供政府糾正。
審計署的工作亦飽受新型冠狀病毒疫情所影響。朱乃璋說，在家工作的安排，令同事要花上更長時間，才能從受審核機構取得所需資料，亦無法就某些審計作實地檢查，令必要的審計程序變得較難實行。為此，審計署必須讓員工能在家中登入政府網絡，並以視像方式進行內部會議及諮詢受審核機構，而員工培訓亦要以虛擬形式進行。與此同時，政府透過2020-21年度財政預算案，以及向防疫抗疫基金四輪注資，撥出數以千億計的公帑為市民提供各類紓困措施，亦大大加重了審計署的工作。「我們正着手對該基金進行第一年的審計，工作量無可避免地顯著增加，需從不同工作綱領調配內部資源加以應付。」
提升問責
朱乃璋認為，政府及公營機構不只受託管理龐大的公共資源，包括納稅人的金錢，還負責提供各項必需的公共服務（例如教育、公營房屋及醫療服務）、促進經濟發展及監察環境保護等，因此其妥善運作十分重要。他說：「公共服務的質素及效益，與普羅大衆的生活和香港的可持續發展息息相關，因此政府及公營機構務必提供優質服務，並要就資源運用負責。」
公會最近將公營機構類別納入「最佳企業管治大獎」，朱乃璋對此表示歡迎：「推動公營機構實踐良好企業管治及提升問責性非常重要，我認為獎項有助表揚致力提升管治質素的公營機構。」 他憶述，當年甫畢業便加入公營機構，最大的原因是工作能造福社會：「我明白到，自己每多出一分力，整個社會都能多一分受惠；這讓我在工作上得到很大的滿足感，亦推動我竭盡全力把事情做好。」
朱乃璋寄語有志在公營界別發展的年青公會會員，政府及公營機構的薪酬待遇和福利可能及不上私營企業高層，工作上亦要遵守很多政府規則及條例。「但是，在公營機構工作、為社會服務所獲得的滿足感，卻是無可比擬。」
本文為編譯版本，原文Always serving the public首發於香港會計師公會會員雜誌《A Plus》2021年第4期。
